Двадцать лет назад принят Устав Тюменской области, предопределивший судьбу региона

20 лет со дня принятия Устава Тюменской области, документа, предопределившего судьбу огромного региона, главного топливно-энергетического комплекса России, исполнилось 14 июня.

Корреспондент агентства "Тюменская линия" встретился с депутатом Тюменской областной думы, заслуженным юристом Российской Федерации Владимиром Ульяновым, который до 1994 года возглавлял областной Совет народных депутатов и был в составе рабочей группы по подготовке основного закона Тюменской области.

Основной проблемой при подготовке проекта Устава у Тюменской области и еще шести краев и областей России, в составе которых были автономные округа, был, по его словам, вопрос, как отразить статус области и определить принципы ее взаимоотношений с автономными округами. В остальном технология проста и во всех субъектах она одинакова. "Я нашел проект Устава Тюменской области, подготовленный еще в октябре 1992 года. То есть мы уже в областном совете прорабатывали тему основного закона, основного нормативного акта Тюменской области. Здесь есть глава третья – "Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа как субъекты федеративных отношений. Органы власти управления области и округов". Уже здесь мы закрепили норму, что Тюменская область – это территория, в состав которой входят автономные округа. Именно тогда написали, что Тюменская область и автономные округа являются равноправными субъектами федерации. Порядок выхода автономных округов устанавливается законодательством России. Все эти вопросы мы пытались прописать, согласовывая с округами. Все было достаточно сложно. И именно этими сложностями я могу объяснить задержку с принятием Устава Тюменской области. Его принимал уже первый созыв Тюменской областной думы", - отметил Владимир Ульянов.

Проект, разработанный Советом народных депутатов, не стал прототипом нынешнего Устава Тюменской области, но его третья глава, определяющая принципы отношений с автономными округами, нашла отражение во второй главе основного закона региона. "В 1992 году, когда еще не было Конституции РФ 1993 года, мы уже отразили в проекте Устава, что Тюменская область – это государственно-территориальное образование, в состав которого входят автономные округа. Уже тогда претендовали на статус субъекта Российской Федерации", - подчеркнул Ульянов.

Дальнейшая судьба этих важнейших для сложноустроенного субъекта Российской Федерации положений решалась уже на федеральном уровне. Первоначально был Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 года. В нем было указано, что полномочия автономных округов, в случае вхождения в состав края или области, устанавливаются и договором с этим краем или областью. Потом это нашло отражение в Конституции РФ - глава 66 часть 4 - отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

"Это тоже было результатом компромисса, - вспоминает Владимир Ульянов. - Округа согласились с тем, что автономный округ может входить в состав края или области, а края и области - с тем, что автономный округ имеет право на именной закон /часть третья ст 66 Конституции РФ/. Первоначально, во всех проектах Конституции РФ, этих положений не было. Они появились после наших инициатив".

Процесс разработки Уставов Тюменской области и Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, после принятия Конституции РФ, шел параллельно. И позиции области и округов по вопросам регулирования их взаимоотношений заметно отличались. Округа претендовали на максимальную свободу и не отражали в своих основных законах, что их территории и население являются частью территории и населения области, что население округов участвует в областных выборах, которые были прописаны в Уставе области. "Когда Устав Тюменской области был принят, возникли определенные противоречия, - рассказал Владимир Ульянов. - В 1996 году автономные округа обратились в Конституционный Суд с заявлением о несоответствии главы второй Устава Тюменской области Конституции РФ. Конституционный суд рассмотрел этот вопрос, и вынес определение, что несоответствия нет, есть проблема в регулировании взаимоотношений и рекомендовал президенту провести согласительные процедуры. Вследствие чего появилось новое обращение в Конституционный суд, уже думы Тюменской области о толковании статья 66 части 4. Не о том, что Уставы автономных округов не соответствуют Конституции, а именно – дайте толкование положения о вхождении автономного округа в край, область по сути дела. Постановление Конституционного суда 1997 года, практически полностью поддержало концепцию, положения главы второй Устава Тюменской области, признав, что автономные округа – равноправные субъекты РФ, но они входят территорий, населением в состав области, и участвует в выборах органов государственной власти. А разграничение полномочий осуществляется на основе федерального закона или договора. Наша конструкция устояла".

Сила и жизнеспособность Устава Тюменской области, по убеждению Владимира Ульянова, зиждется на том, что этот важнейший документ рождался не на поле битвы с автономными округами, а в диалоге с ними. Постоянно проводились консультации, встречи, разговоры. "Дело в том, что не было четкой позиции федерального центра - ни президента, ни думы, ни Федерального Собрания, и, естественно, было трудно договориться. А когда появилось постановление Конституционного суда, процесс пошел уже намного проще. Самое главное, что областная дума и рабочая группа изначально заняли конструктивную позицию. И проект Устава был не конфликтный, а компромиссный. И вот уже двадцать лет работает", – заявил Владимир Ульянов.

Уставы области и автономных округов, которые были приведены в соответствие с постановлением Конституционного суда, открыли, по его убеждению, широкие возможности для сотрудничества в экономической и социальной сферах. И программа "Сотрудничество" - это продукт именно такого подхода, когда поделили не территории, а четко разграничили полномочия. Владимир Ульянов отдельно отметил огромную заслугу в подготовке проектов Устава Тюменской области и 1992, и 1995 годов тюменской науки. Геннадий Чеботарев и кафедра конституционного права внесли много правильных формулировок.

"Все-таки в рабочей группе было больше практиков, не специалистов юриспруденции, а нужно было оформить правильно. Устав – этот основной закон области – и все там должно быть сформулировано четко, без каких-либо неясностей и двоякого толкования", - подчеркнул он.

Борис Олейник